Ángel Cabral González-Sicilia
Profesor del MUOT. Abogado (Bufete Génova)
Presidente de la Agrupación de Técnicos Urbanistas de Andalucía (ATUA - AETU)

Andalucía persiste en no tener una regulación precisa, sistemática, adecuada y proporcionada sobre el paisaje, lo que de suyo es secundar un deficiente patrón prodigado, no obstante, por la mayor parte de las Comunidades Autónomas, lo que se insta al objeto de poder disponer de herramientas formalizadas que determinen valores específicos y puntualizados del territorio que los hagan merecedores de activación, creación, cautela, protección, preservación, restauración, regeneración y disfrute generalizado con un necesario grado de rigor desterrando la ligereza, futilidad e incosistencia con que se recoge desde algunos instrumentos de planificación, en donde se prima la generalización ante la ausencia de datos y beneficios para la sociedad claros, categóricos, taxativos, ecuánimes y objetivos con los que encuadrarlos.

Es decir, instamos que exista y se provea de una normativización por la que la catalogación del "paisaje" sea una actividad de adscripción positiva o cuasi-reglada, cesando de engranarse lindante a conceptos jurídicos indeterminados que cobijen cualquier atisbo de arbitrariedad. Con este proceder propiciaríamos un contexto que coadyuve a la seguridad jurídica tanto para los operadores, como para quienes han de utilizar, aplicar e interpretar este tipo de disposiciones.

Históricamente el vocablo "paisaje" parece aflorar en el siglo XVII, siendo tónica generalizada en Europa el que esta locución emergiese ligada a la normativa sobre protección de la naturaleza, la belleza de determinados espacios singulares o "parajes pintorescos", siendo usual y extendida la consideración de su protección y defensa como "actividad municipal". Y aparte de estar presente este vocablo en la legislación sectorial y en la conservación de la naturaleza, la legislación urbanística, desde muy temprano, comienza a estimar ineludible su presencia en su ordenación. Será con la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres cuando se abarque la protección del paisaje como máxima y fin, en sí mismo, considerado, figurando en la declaración de parques y monumentos naturales y, primordialmente, en la institución del "paisaje protegido".

En la actualidad se prosigue atendiendo a dicho paradigma de salvaguardia del enunciado término ("paisaje"), siendo principio inspirador, por ejemplo, de la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, o del propio Texto Refundido de la Ley del Suelo (como principio de desarrollo territorial y urbano sostenible), llegando a conceptualizarse como derecho (a un "paisaje adecuado") y deber de todo ciudadano, o como objetivo de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural, si bien, no existe, a nivel estatal instrumento normativo, a título de legislación básica, por el que queden reflejadas, de manera integral, las políticas de protección del paisaje y su reglamentación metódica, omnicomprensiva y exhaustiva.

Al parecer, la razón por la que casi ningún texto normativo se había atrevido a presentar una concepción del vocablo "paisaje", aún cuando el término sea revelado en muchos de ellos, era por haber sido objeto de prolijas y nutridas definiciones en otros documentos en el decurso del siglo XX. Aun así, existen algunas salvedades, como la Convención del Paisaje, o la Carta del Paisaje Mediterráneo, que se aventuraban a formular una aclaración del concepto.

Será con la Convención Europea del Paisaje cuando se obtenga una iniciativa internacional centrada en el paisaje como objeto exclusivo (protección, gestión y ordenación de los paisajes), habiendo madurado su contenido a raíz del rumbo y directrices prefijadas por la Unión Europea y por el Consejo de Europa en materia territorial.

Este Convenio Europeo concibe que "por 'paisaje' se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos", y por 'ordenación pasiajística' se entenderán las acciones que presenten un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar, restaurar o crear paisajes.

Y siguiendo nuestra doctrina, puede colegirse que tanto los asertos del paisaje, como la noción de paisaje, convergen en intuir que:

1. El paisaje es primordialmente advertido visualmente;

2. Es fruto del vínculo e interacción entre componentes:

a. Abióticos (relieve o geomorfología, clima, suelo, agua),

b. Bióticos (fauna, flora, ecosistemas),

c. Antrópicos (tanto fruto de las actuaciones sobre los otros dos, como de la interpretación del paisaje que ocasiona que se le atribuyan valores y cualidades determinados);

3. Son apreciables en el mismo unidades homogéneas correspondientes a la existencia de una estructura o vertebración subyacente que se presta a ser examinada e interpretada.

4. Tiene un valor estético y que, por ende, su calidad puede ser estimada, evaluada y tasada; e

5. Irradia la historia del lugar y de los usos del territorio, porque en esa estructura permanecen testimonios de la historia natural y humana en forma de elementos, patrones o tendencias.

6. Debe poder disfrutarse por el conjunto de la población.

El paisaje, en la concepción sincrónica, se postula desde una máxima bifronte, como recurso y como patrimonio (cultural y natural).

No obstante, la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad nos brinda, a nivel estatal, una definición por la que por "paisaje" debemos entender "cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población.

A nivel autonómico, sólo las Comunidades valenciana, catalana y gallega poseen normativa específica sobre el paisaje, debiendo citarse, igualmente, los trabajos que sobre el particular se han elaborado en el País Vasco.

Por su parte, nuestro Estatuto de Autonomía previene que todas las personas tienen derecho a disfrutar del paisaje "en condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conserarlo para las generaciones futuras", y figurando entre los principios rectores de las políticas públicas el del "respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje (...)".

Y la legislación territorial y urbanística autonómica incorpora la protección del paisaje como "objetivo de sostenibilidad", fin para asegurar su preservación del proceso de urbanización, suponiendo parte de las determinaciones propias de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, del PGOU (tanto en la ordenación estructural, como en la pormenorizada), de los Planes Especiales, o de los Catálogos.

En suma, si bien existen y son patentes los progresos legislativos, éstos resultan limitados y exiguos. Y en palabras de nuestra doctrina más autorizada "la definición y realización de las políticas del paisaje no son un capricho elitista", ni las políticas del paisaje "son una utopía". De ahí que se inste a nuestros legisladores a que aporten un adecuado y suficiente marco normativo, máxime cuando se cuenta, en el entorno de nuestra comunidad autónoma, con idóneas personas, cualificadas, prestigiosas y versadas (incluso expertos del Consejo de Europa), que han contribuido en la redacción del propio Convenio Europeo del Paisaje (Florencia, 2000).