Análisis de las determinaciones legales de la Ley de Ordenamiento Territorial y Ordenamiento Sostenible (LOTDS) de Uruguay sobre los Programas de Actuación Integral (PAI). Comparación con la legislación urbanística andaluza.
Por Andrés Trevilla García. Arquitecto Urbanista.

AMBITO
- Para suelos con categoría urbana, la referencia de los PAI con nuestro planeamiento es el Plan Especial (PE) o Plan Parcial (PP).
- Para suelos con categoría suburbana (asumiéndolos como suelo urbanizable), el PAI sería un Plan Parcial o un Plan de Sectorización (o antiguo Proyecto de Actuación Urbanística - PAU).
- Para suelos con atributo de potencialmente transformable, en cuanto la situación de partida pudiera ser un suelo rural (a los efectos, suelo no urbanizable), se equivaldría con el Proyecto de Actuación o Plan Especial conforme a la LOUA art.52.4. En la medida que el atributo sea sobre categoría suburbana, las figuras equivalentes serían las del anterior guión.

Para la ordenación detallada de los ámbitos, se encuentra el Plan Parcial, a semejanza del Estudio de Detalle de nuestra legislación.

CONTENIDO
Conforme a los epígrafes del texto legislativo:

a) La delimitación es un plano del ámbito de la actuación. Podría darse dos supuestos: que el ordenamiento territorial marcara la delimitación de lo que debería ser el PAI, o que se deje la posibilidad de delimitar varios PAI dentro de un ámbito. Al no espeficificar en la ley condiciones de delimitación, se entiende que el planificador que redacte el PAI, siempre que el ordenamiento territorial se lo permita, puede tomar la opción de utilizar todo el ámbito posible que le permita el Plan Local o bien utilizar parte de él, siempre que se defienda que que su delimitación se corresponde con una unidad territorial.

b) Efectivamente, el PAI en la vertiente de transformación del suelo comprende la programación como si se tratara de un PAU o Plan de Sectorización, estableciendo el periodo en que se pondría en carga ese suelo, como el caso de los cuatrienios de la legislación andaluza. Por su parte, en la programación de la ejecución, se establecerían las unidades de ejecución, la fijación de fases o la programación de la ejecución de obras de urbanización o de edificación de dotaciones.

c) La Ley de Uruguay no recoge la definición de los términos enunciados, por lo que se deja al libre albedrío o presumiblemente a la Ordenanza Departamental la concreción de las determinaciones sobre documentación de los PAI. Los términos utilizados son más una copia de leyes de otros paises, que conceptos jurídicos definidos por su legislación.

En general, los términos utilizados son usuales de nuestra legislación, por lo que directamente se puede establecer la correspondencia con el desglose que la legislación española tiene definida dentro de cada determinación: estructurante y pormenorizada. La ordenación detallada se reserva a los PP, mencionando en el caso de los PAI unas normas de regulación y protección del ámbito, que deben corresponderse en nuestra legislación a las Normas Urbanísticas. Para ver el contenido de los instrumentos de planeamiento, se puede consultar la LOUA art.19.

FINALIDAD
La equidistribución es un concepto urbanístico, no territorial, si bien este tipo de confusión es común y se trata del principal defecto de la ley, que no divide claramente las especificaciones relativas a la ordenación urbanística y a la ordenación territorial. Es por esto que la determinación de la LOTDS art.45 no se comprende si va referida a los Instrumentos de Ordenamiento Territorial o a los Instrumentos Especiales de Ordenamiento Territorial. En cualquier caso, leyendo el texto legislativo, se puede pensar que la equidistribución se realizaría mediante un Proyecto de Reparcelación contenido en un PAI (LOTDS art.58) o en un Perímetro de Actuación (LOTDS art.56) de un Plan Local.

ELABORACION Y APROBACION
La formulación del PAI la autoriza la Intendencia Municipal de oficio o a instancia de parte, mientras que el Gobierno Departamental lo aprueba. En caso de que el PAI esté promovido a instancia de parte, deberá presentarse una propuesta de delimitación del ámbito y una justificación de la viabilidad de la actuación. No hay lugar a dudas, es semejante a nuestra legislación. Se añade más adelante que la Ordenanza Departamental debe especificar la situación en caso de que se elabore por parte de la iniciativa privada, debiendo contar por imperativo legal con el acuerdo de la mayoría de los propietarios y ofrecer garantías de ejecución. La Ordenanza debería desglosar lo que se entiende por la mayoría de propietarios (especificar el límite concreto, si son los que comprenden el 51% del suelo, más del 50% del suelo, más del 50% del número de propietarios, etc.) y lo que justifica la garantía de ejecución (aval bancario, depósito previo, etc.).

SISTEMA DE ACTUACIÓN
Puede ser de gestión pública, privada o mixta (LOTDS art.57). En nuestra legislación sería de expropiación, compensación y cooperación, respectivamente. Se añade que debe venir definido en la Ordenanza Interdepartamental, donde se especificaría la documentación que hay que presentar para el establecimiento de cada sistema de actuación, o en su caso, la situación que puede permitir el cambio de sistema.

En nuestra legislación los dos puntos anteriores se encuentran desglosados, apareciendo la iniciativa por parte del agente urbanizador, los convenios urbanísticos, el cambio de sistema por incumplimiento, casos de propietarios minoritarios, etc. Por poner un ejemplo con la Ley de Ordenamiento Territorial de Uruguay, ¿qué podría suceder con un PAI aprobado a instancias de la Intendencia con un sistema de actuación privado (el más económico y usual) en el que la mayoría de los propietarios no se pongan de acuerdo para desarrollarlo? Es de esperar que esos temas los concrete cada Ordenanza Departamental.

Enlaces de interés:
- LOTDS. Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Uruguay.
- LOUA. Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía 7/2002, actualizada a mayo de 2006.
- LOTA. Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía 1/1994.
- Texto Refundido 2008 de la Ley estatal del suelo 8/2007.
- Reglamento de Planeamiento Urbanístico RD 2179/1978.
- Reglamento de Gestión Urbanística RD 3288/1978.
- Reglamento de Disciplina Urbanística RD 2187/1978.

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