Ángel Cabral González-Sicilia
Profesor del MUOT. Abogado (Bufete Génova)
Presidente de la Agrupación de Técnicos Urbanistas de Andalucía (ATUA - AETU)

La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, previene todo un elenco de principios que habrán de ser implementados por los planificadores, que abocan, independientemente a un modelo de ciudad (ciudad compacta), empero sin tener competencias para ello el legislador que lo impone, lo que pudiera devenir en incostitucional, si este Tribunal utiliza la doctrina hasta ahora asentada por él.

Así el artículo 10 de este citado cuerpo normativo obliga a que sólo sea objeto de transformación urbanística (paso de suelo rural a urbanizado) el "suelo preciso" para satisfacer las necesidades que lo justifiquen y preservar de la urbanización al resto del suelo rural, lo que de suyo incide en el quantum de un crecimiento poblacional. Además, cuando el planificador intente establecer la pertinente calificación (tras establecer la clase y categoría de ese suelo) habrá de justificar y atender a los "principios de accesibilidad universal, de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente".

Tal y como se prevé en la Exposición de Motivos de esta LS/07: "(...) la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente. Yel suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso".

La ciudad no es un hecho exclusivamente residencial o habitacional sino, al tiempo, para la producción de bienes o servicios dogmatizando la avenencia legítima de la vida familiar y la vida laboral, debiendo abrazar la formación cutlrual de los ciudadanos, y la implementación de las actividades de ocio para el uso y disfrute racional del tiempo libre.

La territorialización de la dialéctica residencia-producción-intercambio ha resultado ser, a lo largo de la historia de las ciudades, la clave sobre la que ha descansado su naturaleza y su esencia, si bien ha venido notando una mutación o metamorfosis.

Poco queda ya de aquella ciudad preindustrial sustentada en el principio de la "proximidad" donde las diferentes funciones urbanas convivían, cohabitaban y compartían un espacio urbano denso, tupido, caliginoso y promiscuo. Posteriomente se adoptó la "disociación" de las actividades como nuevo paradigma de organización y estructuración urbana, al incidir el desarrollo tecnológico en los modos de producción, imperando el prototipo del monofuncionalismo y la zonificación extrema. La evolución territorial pasa por un denominado proceso de "diasporización", descentralizando la residencia en subcentros de las aglomeraciones (suburbanización de baja densidad) y el resto de las actividades, con evidente especialización de las zonas, propiciando centralidades alternativas periféricas ("conurbación difusa" o plural), conllevando una confinación de los sistemas de movilidad e irrogando congestión y contaminación de las grandes urbes (-la apoplejía de la urbe- acrecentando el consumo de energía y las emisiones) y, en suma, ineficacia funcional, insostenibilidad ambiental e incoherencia social.

Y, al objeto de dotar de soluciones a los problemas generados por dichos planteamientos se opta por una "ciudad razonablemente compacta", en donde se auspicie una ciudad con secuencia o continuidad formal, multifuncional y diversa en toda su extensión, priorizando la reutilización de la ciudad existente (regeneración, rehabilitación, reurbanización, reutilización y renovación) frente a las nuevas transformaciones, respaldando la cohesión social, favoreciendo la mixtura y diversidad de usos complejos compatibles, evitando un crecimiento desmedido de la red arterial, potenciando y mejorando el transporte público y asumiendo la responsabilidad de paliar el deteriorio ambiental.

El fin de la planificación del espacio es concebido para regular, desde el interés público, el uso del suelo, correlacionándolo con las medidas para preservar y mejorar el entorno físico. La evalucación del impacto ambiental y la evaluación ambiental estratégica se erigen como instrumentos de control, preceptivos, previos y propiciios, para comprimir al mínimo preciso la uitilización del suelo, confinando la actuación urbanística.

Del mismo modo, se acepta de forma general que la morfología urbana influye en las pautas de los desplazamientos, la capacidad de mantener la biodiversidad y la calidad de vida. Y al objeto de implementar el criterio de sostenibilidad, nos veríamos abocados a incrementar las densidades urbanas en torno a puntos de alta accesibilidad, particularmente en lo que respecta al transporte público, postulando como válida la máxima de a mayor densidad, menor utilización del automóvil.

Como puede apreciarse, a través de estos principios (accesibilidad universal, eficiencia energética, movilidad, etc.) se aboca axiomáticamente al legislador autonómico a un modelo de ciudad ("compacta y compleja"), si bien, como hemos venido apuntando, dichas directrices han venido emanando desde las diversas instancias internacionales y de la propia Unión Europea.

El urbanismo es hacer ciudad y ese modelo ("política de ordenación de la ciudad") debe aflorar desde el legislador autonómico. No obstante, en el presente supuesto fáctico, objeto de este análisis, el legislador estatal directamente no instruye un concreto patrón de ciudad, sino que viene en reconocer unos principios que vienen preestablecidos desde la propia Unión Europea, lo que de suyo impone, si bien en forma indirecta, este modleo de "ciudad compacta" en aras de preservar los principios a los que queda sometida la planificación urbanística, y así, viene en enunciarse, que tienen el carácter de "condiciones básicas", amparándose su establecimiento en los párrafos 1, 13, 18 y 23 del artículo 149 de la Constitución

Podrían, de forma sistemática, concebirse estos principios dentro del orden competencial, como "condiciones básicas", pues harían referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...), con el objeto de garantizar una igualdad, en el sentido de mínimo común denominador (que no igualdad formal absoluta). Y dentro de dichas "condiciones básicas" cabe entender los criterios que guardan una relación necesario inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho; etcétera.

No obstante, en esencia, el resultado final, la secuela, la imagen resultante de estas exigencias, es que a través de estas máximas se está haciendo, en puridad, Urbanismo, si por tal entendemos hacer "política de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cúando y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos".

Por otra parte, estimamos, que con todos estos principios se están cecenando los "criterios de oportunidad" (propios de la utonomía local) al suplantarlos por otros de "legalidad" (propios de las Comunidades autónomas), prediseñándose un modelo de ciudad ("compacta") al que habrán de adecuarse el legislador autonómico y el planificador local.

Así, el suelo urbanizable y el urbano no consolidado quedan reconvertidos en unas clasificaciones "regladas" o "de adscripción positiva", cuando antes era netamente discrecional (en nuestro acervo urbanístico, al menos, el urbanizable), por cuanto no puede ser cualquiera, sino el suficiente (el preciso) y el idóneo (el adecuado), teniendo que preservarse el resto del suelo "rural".

A mayor abundamiento, al tener que destinarse el 30% de la edificabilidad residencial a vivienda de protección oficial u otros regímenes de protección pública, se merma, en gran medida el indicado "criterio de oportunidad" al no poderse precisar con libertad cómo y cuánto va a crecer nuestra ciudad y la morfotipología de la misma (cuadro o apariencia final de nuestra ciudad), porque este desarrollo viene propiciado, además, por dicho 30% para VPO, puesto que este tipo de viviendas han de ser, normalmente, residencias habituales, y, consecuentemente, esto aminora las posibles y legítimas expectativas de acrecentar la ciudad, incidiendo en la imagen resultante.

Y si todo ello pudiera parecer exiguo, si la alteración o innovación del instrumento de planeamiento conlleva, por sí mismao en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la superficie de suelo "urbanizado", se entenderá que habrá de incluirse dentro de los supuestos, antes denominados de revisión del plan (hoy denominados "forma de ejercer de forma plena la potestad de ordenación"). En efecto, previene la Dispoición Transitoria Cuarta de esta Ley que previene que:

"Si, trascurrido un año desde la entrada en vigor de esta Ley, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión sera necesaria cuando la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial".

Es decir, que se le ponen más trabas, con esta última medida, a los pequeños municipios que a los de mayor extensión poblacional, instaurándose una especie de "oligopolio" de éstos en detrimento de los de menor empadronamiento, para localizar las actuaciones de transformación urbanística.

En definitiva y como corolario a todo lo expuesto estimamos que, de forma indirecta, el legislador estatal invade, indebidamente, competencias autonómicas, dictando normas típicamente urbanísticas e imponiendo un modelo de ciudad ("ciudad compacta") que parece trasgredir la doctrina constitucional hasta ahora asentada.

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